La legge sulla pena di morte: Israele è ancora uno Stato di diritto?  

Michael Sierra è un avvocato israeliano. A lui Riflessi ha chiesto un parere sulla recente legge israeliana sulla pena di morte per i terroristi

Lo scorso 30 marzo la Knesset, il parlamento israeliano, ha approvato la “legge sulla pena di morte per i terroristi”. A chi si applica la legge? E in quali casi è prevista la pena di morte?

La legge approvata dalla Knesset introduce un regime differenziato che si fonda sia sulla qualificazione del reato (terrorismo) sia sul contesto territoriale e giurisdizionale in cui viene giudicato, delineando così una struttura normativa duale che incide profondamente sull’applicazione della pena capitale. In particolare, nei territori della Cisgiordania (Giudea e Samaria), la pena di morte viene configurata secondo l’articolo nr. 3 della legge come pena “di default” per determinati reati terroristici, segnando un rafforzamento significativo dell’apparato sanzionatorio. Tale previsione si traduce, sul piano operativo, nell’obbligo per il Ministro della Difesa di istruire il comando militare affinché, nei casi rilevanti, la pena capitale costituisca la sanzione principale. Tuttavia, anche in questo contesto non si tratta di un automatismo assoluto: i giudici conservano un margine di discrezionalità, potendo infliggere l’ergastolo in presenza di circostanze eccezionali, che devono essere esplicitamente motivate. Questo assetto si accompagna a una disciplina soggettiva altrettanto significativa. La legge definisce il proprio ambito di applicazione in base alla residenza e alla natura del reato, chiarendo che essa riguarda in primo luogo i residenti della “Regione” (Giudea e Samaria), ossia coloro che risultano iscritti nel registro della popolazione dell’area o che vi risiedono abitualmente. Parallelamente viene prevista un’esclusione esplicita da tale regime dei cittadini e dei residenti dello Stato di Israele, rafforzando così la dimensione differenziata della normativa. A ciò si aggiungono emendamenti alla legge penale del 1977, che estendono alcune disposizioni a chiunque commetta reati diretti a negare l’esistenza dello Stato di Israele, secondo criteri aggiornati. La legge introduce inoltre la categoria giuridica di “condannato a morte”, stabilendo che chi riceve una sentenza definitiva debba essere detenuto separatamente dagli altri detenuti, elemento che contribuisce a strutturare in modo organico il regime esecutivo della pena.

Per quali reati si applica? E a quali condizioni?

La pena capitale è prevista per specifiche tipologie di atti terroristici. In primo luogo, nel contesto della “Regione”, essa si applica ai casi in cui un residente provochi intenzionalmente la morte di una persona nell’ambito di un atto qualificato come terroristico ai sensi della Legge sulla lotta al terrorismo del 2016. In tali situazioni, la disciplina processuale rafforza ulteriormente il carattere eccezionale del regime: la pena può essere inflitta anche in assenza di una richiesta esplicita dell’accusa, non occorre unanimità tra i giudici e indipendentemente dal grado dei membri del collegio giudicante. In secondo luogo, sul piano del diritto penale israeliano “interno”, viene introdotto l’articolo 301a(c) alla legge penale del 1977, che prevede la pena di morte o, in alternativa, l’ergastolo per chi cagiona intenzionalmente la morte di una persona con l’obiettivo specifico di negare l’esistenza dello Stato di Israele. Infine, la legge conferma la competenza dei tribunali nell’irrogare la pena capitale per il crimine di genocidio, ai sensi della legge del 1950 sulla prevenzione e punizione del genocidio.

Sulla legge sono state sollevate molte obiezioni, critiche e denunce da parte della comunità internazionale.

Nel diritto israeliano “interno” la pena capitale non assume carattere automatico, ma resta una possibilità eccezionale, inserita all’interno di un quadro più restrittivo rispetto a quello applicabile nei territori della Cisgiordania. È proprio questa dualità normativa a costituire uno degli elementi più rilevanti della legge: essa introduce un sistema differenziato di applicazione della pena di morte che varia non solo in base alla natura del reato, ma anche in funzione dello status personale dell’autore e del contesto giuridico-territoriale in cui il fatto viene giudicato. Tale configurazione solleva questioni giuridiche di rilievo, in particolare sotto il profilo dell’eguaglianza davanti alla legge e della coerenza del sistema penale, evidenziando come la legge non si limiti a inasprire le sanzioni, ma ridisegni in modo più ampio l’architettura normativa della risposta statale al terrorismo. Un ulteriore aspetto particolarmente significativo riguarda la questione della grazia. Nei territori della Cisgiordania la legge esclude in modo esplicito qualsiasi possibilità di clemenza: il comandante militare non può concedere la grazia né commutare la pena di morte inflitta a un condannato per terrorismo (Articolo 3(f) della nuova legge). Ciò rende la pena, una volta definitiva, sostanzialmente irreversibile, salvo limitati rinvii dell’esecuzione, limitati a 180 giorni, disposti su richiesta del Primo Ministro. Diversamente, nel diritto israeliano interno resta formalmente operante il potere di grazia del Presidente dello Stato, previsto dall’articolo 11(b) della Legge Fondamentale: Presidente dello Stato.

La pena di morte era già prevista nell’ordinamento israeliano?

Sì. La pena di morte era già prevista nell’ordinamento israeliano fin dalla nascita dello Stato, in larga parte ereditata dal diritto del Mandato britannico. Tuttavia, già nel 1954 Israele abolì la pena capitale per il reato ordinario di omicidio, mantenendola solo per categorie eccezionali, come genocidio, crimini contro l’umanità, crimini contro il popolo ebraico e alcune forme particolarmente gravi di reati contro la sicurezza dello Stato. Di conseguenza, per decenni la pena di morte è rimasta prevista “sulla carta”, ma sostanzialmente non applicata nella prassi giudiziaria.

È mai stata applicata?

Si registrano due casi centrali nella storia israeliana. Il primo, nel 1948, è quello di Meir Tobianski, un ufficiale dell’esercito israeliano accusato di tradimento durante la guerra d’indipendenza, sottoposto a un procedimento sommario privo delle garanzie fondamentali (senza difesa né possibilità di appello) e fucilato lo stesso giorno della condanna. L’anno successivo, tuttavia, un’inchiesta ufficiale ne accertò l’innocenza e il governo israeliano lo riabilitò post mortem, riconoscendo l’errore giudiziario. Il secondo (e unico caso di esecuzione a seguito di un regolare processo civile)  è quello che ha riguardato Adolf Eichmann, condannato per crimini nazisti e giustiziato nel 1962. A questi si aggiunge il caso di John Demjanjuk, che conferma ulteriormente il carattere eccezionale dell’uso della pena capitale in Israele. Demjanjuk fu estradato in Israele dagli Stati Uniti, processato come il presunto “Ivan il Terribile” di Treblinka e condannato a morte nel 1988. Tuttavia, nel 1993 la Corte Suprema israeliana annullò la condanna, ritenendo che le nuove prove facessero sorgere un ragionevole dubbio sulla sua identificazione. Il caso è rilevante perché mostra che, anche quando una condanna capitale è stata formalmente inflitta, essa non è per forza divenuta definitiva né è stata portata ad esecuzione. Ne consegue che, prima della legge del 2026, la pena di morte in Israele rappresentava uno strumento giuridico eccezionale e quasi del tutto inattivo nella pratica. La nuova legge si inserisce quindi in un sistema che conosceva già formalmente la pena capitale, ma ne amplia significativamente l’ambito applicativo e ne modifica il ruolo da istituto simbolico a possibile strumento effettivo, concreto, di politica penale.

Alcuni analisti israeliani hanno ritenuto che la nuova legge si ponga in contrasto con una legge fondamentale del diritto israeliano, la legge “Dignità e umana e libertà”, del 1992, oggetto di una interpretazione estensiva della Corte suprema israeliana sotto la guida di Ahron Barak. Ci puoi spiegare cos’è una legge fondamentale e cosa prevede quella del 1992?

Come ho spiegato in passato in questo articolo, nel sistema giuridico israeliano, le Leggi Fondamentali (Basic Laws) costituiscono l’equivalente funzionale di una costituzione. La prima Knesset, infatti, stabilì, con una decisione nota come “Il compromesso Harari” (promossa dal membro della Knesset Izhar Harari il 13 giugno 1950), che la Costituzione israeliana sarebbe stata promulgata in capitoli chiamati Leggi Fondamentali. Israele, infatti, non dispone di una costituzione formale unica e codificata; al suo posto, a partire dagli anni ’50, la Knesset ha progressivamente adottato una serie di Leggi Fondamentali destinate a disciplinare i principi essenziali dell’ordinamento, l’organizzazione dei poteri e i diritti fondamentali. Nel tempo, e soprattutto a partire dagli Anni Novanta, queste leggi hanno acquisito uno status superiore rispetto alla legislazione ordinaria: la Corte Suprema ha riconosciuto loro un valore quasi costituzionale e ha rivendicato il potere di sindacare e, se necessario, annullare leggi ordinarie in contrasto con esse. La svolta si è avuta nel 1992 con l’adozione della Legge Fondamentale: Dignità Umana e Libertà (Basic Law: Human Dignity and Liberty), che rappresenta il principale strumento di tutela dei diritti fondamentali in Israele. Questa legge sancisce una serie di diritti fondamentali, tra cui il diritto alla vita, all’integrità fisica e alla dignità, la libertà personale, la protezione della proprietà, la libertà di uscire e rientrare nel Paese e il diritto alla privacy. Pur non menzionando esplicitamente un diritto generale all’uguaglianza, la Corte Suprema ha progressivamente interpretato il concetto di “dignità umana” in modo ampio, includendovi anche principi di eguaglianza e non discriminazione. Un elemento centrale della legge è la cosiddetta clausola di limitazione, secondo cui i diritti possono essere limitati solo mediante una legge che sia conforme ai valori dello Stato di Israele, persegua uno scopo legittimo e rispetti il principio di proporzionalità. È proprio attraverso questa clausola che la Corte Suprema, in particolare sotto la guida del presidente Aharon Barak, ha sviluppato un intenso controllo di costituzionalità, trasformando le Leggi Fondamentali in uno strumento effettivo di revisione delle leggi ordinarie. Alla luce di questo quadro, le critiche rivolte alla nuova legge sulla pena di morte si inseriscono in un dibattito più ampio: alcuni ritengono che essa possa entrare in tensione con la Legge Fondamentale del 1992, in particolare per quanto riguarda la tutela della vita e della dignità umana, nonché per il rispetto del principio di proporzionalità. In questo senso, la questione non è solo penale, ma costituzionale, e riguarda i limiti che le Leggi Fondamentali pongono al legislatore ordinario in Israele.

Il fatto che la nuova legge preveda un regime differente per i palestinesi e per i cittadini israeliani, con la competenza affidata rispettivamente a dei tribunali militari e civili, non altera a tuo giudizio lo Stato di diritto in Israele?

Da un lato è evidente che la legge introduce (o meglio, rafforza)  una differenziazione molto significativa tra palestinesi nei territori e cittadini israeliani, sul piano sostanziale e su quello procedurale. Questo solleva seri interrogativi, soprattutto alla luce del diritto internazionale. In particolare, il Patto internazionale sui diritti civili e politici (ICCPR) è centrale: pur non vietando in modo assoluto la pena di morte, l’articolo 6 ne limita fortemente l’applicazione ai “most serious crimes” e richiede garanzie procedurali molto rigorose. Inoltre, l’articolo 14 sul giusto processo e l’articolo 2 sul divieto di discriminazione sono direttamente rilevanti in un sistema che applica regimi diversi a gruppi diversi di popolazione. Alcuni studiosi israeliani di diritto internazionale hanno sostenuto che la legge potrebbe entrare in tensione proprio con questi obblighi: da un lato perché amplia l’ambito della pena capitale invece di restringerlo, come richiesto dalla prassi internazionale; dall’altro perché indebolisce alcune garanzie procedurali, ad esempio eliminando l’unanimità dei giudici o consentendo l’irrogazione della pena anche senza richiesta dell’accusa. A ciò si aggiunge un punto particolarmente delicato: l’ICCPR riconosce anche il diritto a chiedere la grazia o la commutazione della pena, mentre la nuova legge, nel contesto militare, limita fortemente questi meccanismi. Vi è poi una dimensione ulteriore.

Quale?

È legata alle Convenzioni di Ginevra, in particolare la Quarta Convenzione del 1949. Esse impongono limiti stringenti riguardo all’estensione della pena di morte. In questo senso il fatto che la legge intervenga direttamente o indirettamente sul regime applicabile in Cisgiordania è stato criticato come potenzialmente eccedente tali limiti.

Qual è la tua opinione al riguardo?

A mio avviso il punto cruciale è che non bisogna perdere di vista il contesto istituzionale israeliano. Israele è un sistema senza una costituzione formale unica, ma con Leggi Fondamentali e soprattutto con una Corte Suprema che ha storicamente svolto un ruolo molto forte come garante dei diritti umani. A partire dalla cosiddetta “rivoluzione costituzionale” degli anni ’90 sotto Aharon Barak, la Corte ha sviluppato un controllo di costituzionalità basato sulla Basic Law: Human Dignity and Liberty, includendo nella nozione di dignità anche principi di eguaglianza e proporzionalità. Per questo motivo, non direi che la legge “altera automaticamente” lo Stato di diritto, piuttosto che lo mette sotto pressione. La vera domanda è come reagirà il sistema giudiziario: il fatto che siano già state presentate petizioni alla Corte Suprema dimostra che il meccanismo di controllo è attivo. In altre parole, il problema esiste ed è serio, soprattutto sul piano del diritto internazionale , ma esiste anche un contropotere istituzionale interno che potrebbe limitarne gli effetti. Quindi, in sintesi: sì, la legge crea una tensione significativa con principi fondamentali come l’uguaglianza, il giusto processo e il diritto alla vita, così come articolati nell’ICCPR e nel diritto internazionale umanitario; ma allo stesso tempo, il sistema israeliano dispone ancora di un elemento chiave dello Stato di diritto, cioè un controllo giudiziario forte, che sarà decisivo per valutare la compatibilità della legge con questi principi.

La legge è già esecutiva? La Corte suprema potrebbe intervenire per bloccarla? In che modo?

Sul piano formale, la legge è già entrata in vigore: è stata approvata dalla Knesset e pubblicata nel libro delle leggi (Sefer HaChukkim), quindi è giuridicamente valida ed efficace. Tuttavia, nel caso specifico, la sua operatività concreta dipende anche da atti attuativi, in particolare dall’intervento del Ministro della Difesa e del comando militare per modificare la normativa applicabile nei territori della Cisgiordania. Questo significa che, pur essendo formalmente in vigore, alcune sue disposizioni richiedono passaggi ulteriori per essere pienamente implementate. Detto questo, la Corte Suprema israeliana può certamente intervenire, ed è anzi il punto cruciale dell’intera vicenda. In Israele, la Corte Suprema, seduta come High Court of Justice (Bagatz), ha il potere di esercitare un controllo di costituzionalità sulle leggi alla luce delle Leggi Fondamentali, in particolare della Basic Law: Human Dignity and Liberty. Questo controllo, come ho spiegato, si è consolidato a partire dagli Anni Novanta e consente alla Corte, in casi eccezionali, anche di annullare una legge della Knesset.

Che possibilità ci sono che tale intervento sia effettuato dalla Corte suprema?

Nel caso specifico, questo controllo è già stato attivato. Immediatamente dopo l’approvazione della legge, l’Associazione per i diritti civili in Israele ha presentato una petizione alla Corte Suprema chiedendone l’annullamento. A questa si è aggiunta una petizione congiunta presentata da diverse organizzazioni tra cui Adalah, il Comitato pubblico contro la tortura, HaMoked, Medici per i diritti umani e Gisha  insieme a membri della Knesset. Successivamente, il 6 aprile 2026, è stata presentata un’ulteriore petizione congiunta da parte dell’Istituto Zulat, Rabbis for Human Rights e altri attori politici. Il giudice della Corte Suprema Yehiel Kasher ha richiesto le posizioni del governo e della Knesset, aprendo così la fase preliminare del controllo giudiziario.

Cosa può fare la Corte suprema?

In termini concreti, la Corte dispone di diversi strumenti. Può emettere un’ingiunzione provvisoria (interim order), sospendendo temporaneamente l’applicazione della legge o di alcune sue disposizioni mentre esamina il merito. Può interpretare la legge in modo restrittivo, limitandone la portata per renderla compatibile con le Leggi Fondamentali. E, nei casi più estremi, può dichiararne l’incostituzionalità e annullarla, qualora ritenga che violi in modo sproporzionato diritti fondamentali come la dignità, la vita o il principio di eguaglianza. Quindi, in sintesi, direi: sì, la legge è formalmente in vigore; ma il suo destino è ancora aperto. Il fatto che più petizioni siano già pendenti davanti alla Corte Suprema dimostra che il meccanismo dello Stato di diritto è pienamente attivo. La questione decisiva sarà se e in che misura la Corte sceglierà di intervenire sospendendo, reinterpretando o eventualmente annullando la legge. A mio modesto parere la Corte Suprema interverrà.

Dall’entrata in carica dell’attuale governo, nell’autunno del 2022, abbiamo assistito al tentativo di modificare il funzionamento e la composizione della Corte Suprema, poi, dopo il 7 ottobre 2023, è iniziata la lunga stagione di guerra, tuttora in corso (per cui pendono su Israele e su Netanyahu vari procedimenti giudiziari presso corti internazionali), senza dimenticare le violenze sistematiche in Cisgiordania. Ora questa nuova legge sulla pena di morte. A tuo avviso sono fondati i timori di chi teme che il governo stia portando Israele fuori dai canoni delle democrazie liberali?

Israele resta, oggi, uno Stato democratico: ci sono elezioni libere e competitive, un sistema multipartitico reale, una società civile estremamente attiva e, soprattutto, un potere giudiziario che continua a esercitare un controllo effettivo sull’azione del governo. Questo è un punto fondamentale. La Corte Suprema non è un’istituzione simbolica: è intervenuta più volte anche negli ultimi anni su questioni politicamente molto sensibili, arrivando persino ad annullare riforme legislative e a limitare l’azione dell’esecutivo. In un sistema senza una costituzione formale, questo ruolo è decisivo per la tenuta dello Stato di diritto. Certo, è altrettanto vero che ci troviamo in una fase di forte tensione istituzionale. I tentativi di riforma del sistema giudiziario, il contesto di guerra prolungata dopo il 7 ottobre 2023, la pressione internazionale e la nuova legge sulla pena di morte sono elementi che, messi insieme, pongono sfide reali ai principi liberaldemocratici, in particolare all’eguaglianza, alla proporzionalità e alla tutela dei diritti fondamentali. Tuttavia, la differenza tra una democrazia che affronta una crisi e una che ha già superato la soglia critica sta proprio nella capacità dei suoi contropoteri di reagire. In Israele, questi contropoteri esistono ancora e sono attivi: la Corte Suprema, il sistema legale, le università, i media e le organizzazioni della società civile continuano a contestare apertamente le scelte del governo, anche su temi estremamente sensibili come la guerra o la legislazione penale. Basta guardare le proteste in piazza o leggere i giornali per capirlo. Quindi, la mia risposta è che i timori sono comprensibili e, in parte, fondati in termini di traiettoria e di rischi futuri. Ma non credo sia corretto dire che Israele sia già uscito dal perimetro delle democrazie liberali. Piuttosto, è una democrazia sotto forte pressione, il cui equilibrio dipenderà molto da come le sue istituzioni, in primo luogo la Corte Suprema, continueranno a esercitare il loro ruolo di garanzia nei prossimi anni.

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