Board of Peace e Iran: un nuovo (dis)ordine internazionale?

Giorgio Sacerdoti commenta per Riflessi il nuovo organismo voluto dal presidente Trump e gli effetti della guerra all’Iran sul diritto internazionale

Giorgio Sacerdoti è uno dei maggiori esperti di diritto internazionale, non solo in Italia. A lui abbiamo chiesto un parere, sul piano strettamente giuridico, sul board of Peace voluto da Trump e sulla guerra in corso contro l’Iran promossa dagli Usa e da Israele.

Giorgio, riavvolgiamo il nastro dell’ultimo mese per leggere gli avvenimenti in corso con le lenti del giurista. Innanzitutto, Donald Trump ha costituito il Board of Peace, parte integrante degli accordi che hanno portato alla fragile tregua. Che cos’è il Board of Peace?

Il Board of Peace nasce lo scorso settembre, su iniziativa degli Stati Uniti e con la fondamentale partecipazione del Qatar, dell’Egitto e della Turchia, ossia dei paesi che più di ogni altro hanno negoziato e mediato la tregua in vigore, seppur precaria, a Gaza. Quel documento prevede una serie di passaggi: innanzitutto che il cessate il fuoco diventi permanente e che sia rafforzato con il progredire degli altri punti dell’accordo. Stabilisce poi che Israele si ritiri progressivamente da Gaza insieme al contestuale disarmo di Hamas. Successivamente, l’obiettivo è quello di costituire una amministrazione di tecnocrati palestinesi, che dovrebbe coordinare la ricostruzione di Gaza con la copertura di forze armate di una serie di paesi, le quali dovranno garantire che la cessazione del conflitto sia mantenuta. L’organismo che deve supervisionare il rispetto di tutti questi passaggi è appunto il Board of Peace, di cui Donald Trump è il leader che lo presiede a titolo personale. Uno degli obiettivi principali è raccogliere fondi per la ricostruzione di Gaza

Che giudizio dai di questo organismo, sul piano strettamente giuridico?

Come professore di diritto internazionale ritengo sia importante innanzitutto sottolineare come l’accordo che ha dato vita a questo organismo è stato sottoposto alle Nazioni Unite e che il Consiglio di Sicurezza, lo scorso 17 novembre, con la risoluzione 2803 lo ha approvato quale allegato alla risoluzione stessa.

Perché è importante questo passaggio?

Perché significa che, in qualche modo, l’Onu ha fatto proprio il Board of Peace, ossia lo ha considerato uno strumento compatibile con il proprio statuto. Lasciami anche segnalare come gli Stati Uniti, che spesso sono molto critici con l’Onu, in questo passaggio hanno invece ritenuto importante che le Nazioni Unite approvassero questa iniziativa, passata in Consiglio di Sicurezza con l’astensione della Cina e della Russia. C’è dunque questo dato da cui partire: che, almeno da un punto di vista tecnico e giuridico, il Board of Peace può essere considerato uno strumento dell’ONU, e dunque non in competizione con le Nazioni Unite. Certo, non mi nascondo le particolarità del Board of Peace, a partire dal fatto che nessun organismo dell’ONU ne fa parte; però sappiamo che il diritto internazionale è caratterizzato da una ampia flessibilità. Direi, quindi, che al momento non sappiamo se il Board of Peace sarà in grado di funzionare; certo, se riuscisse perlomeno a garantire una tregua a Gaza sarebbe già un risultato.

Molti analisti hanno evidenziato come il Board of Peace sia potenzialmente in concorrenza con l’Onu. Esiste questa possibilità?

Lo escludo. Basta pensare che le Nazioni Unite sono un organismo internazionale che ha competenza praticamente su tutto il mondo, mentre il Board of Peace è una struttura tendenzialmente provvisoria che vuole occuparsi solo di una piccola striscia di terra, quella di Gaza. Se devo trovare un precedente, il primo che mi viene in mente è quello dell’organismo che gestì il territorio libero di Trieste, conteso fra italiani e jugoslavi, tra il 1945 e il 1957. Non si tratta dunque di una istituzione che ha un raggio d’azione ampio, né si interessa di questioni politiche e giuridiche molto complesse, come ad esempio l’assetto futuro di Gaza, la nascita, o meno, di uno Stato palestinese; né si occupa di un assetto di che assicuri una pace nella regione, o si esprime sulla formula dei due popoli per due Stati, o ancora sulla possibile separazione giuridica e politica fra Gaza e la Cisgiordania. Anzi, ribadisco quello che ho detto prima: si prevede che siano dei tecnici palestinesi collegati all’Autorità Palestinese, esistente ma “riformata”, a gestire la transizione verso la ricostruzione. Direi, quindi, che il Board of Peace è un organismo ibrido, dai caratteri molto particolari, ma che non aspira a esercitare un ruolo politico bensì molto pragmatico.

È un’istituzione democratica?

No, evidentemente non lo è. Però anche qua devo sottolineare che non stiamo parlando di un’organizzazione internazionale, In altre parole di un accordo fra Stati: al suo interno  sono presenti anche figure che partecipano a titolo personale, ed altri soggetti che hanno natura privatistica. È un Board che ha la funzione di curare l’amministrazione temporanea di quel territorio. Non è espressione della popolazione, né si occupa di indire elezioni a Gaza; gestisce la situazione esistente dall’alto. È presto, in definitiva, per capire se avrà successo. Se non lo avrà, verrà semplicemente abbandonato. Gli ostacoli che ha davanti sono notevoli: Hamas, per esempio, non è stato distrutto, non ha deposto le armi, e credo che nessuna forza di intermediazione andrebbe a Gaza con l’obiettivo di fare guerra ad Hamas. Questo è il vero ostacolo che occorrerà affrontare.

L’Italia partecipa come osservatrice. Che ruolo ha, secondo te? Potrebbe esserne parte a tutti gli effetti?

Anche qui è bene sfrondare la discussione da alcuni elementi che sono stati sottolineati, ma che secondo me non c’entrano nulla.

A cosa ti riferisci?

Prendi la questione dell’articolo 11 della nostra Costituzione, che stabilisce che l’Italia partecipa a organizzazioni internazionali per favorire la pace, purché in condizioni di parità con gli altri Stati, in tal caso accettando anche limitazioni della propria sovranità. L’articolo 11 è stato invocato per spiegare per quale motivo l’Italia non potrebbe partecipare al Board of Peace, dal momento che Donald Trump si è ritagliato un ruolo del tutto superiore a quello di ogni altro partecipante. Ma il fatto è che, a mio avviso, l’articolo 11 guida le scelte del nostro paese nel momento in cui deve decidere se partecipare a organizzazioni internazionali, come avvenne ad esempio quando l’Italia divenne un paese fondatore della Comunità economica europea. Nel caso del Board of Peace, come anche nel caso della partecipazione all’ONU, invece, l’ingresso in tali organismi non richiede una limitazione della propria sovranità. Il Board of Peace non impone alcuna limitazione della sovranità agli Stati che vi partecipano; al massimo chiede soldi per poter contribuire alla ricostruzione di Gaza. Direi dunque che tutta la polemica attorno all’articolo 11 si spiega come un fatto di politica interna. Quanto al ruolo che l’Italia sembra voler giocare, quello di osservatore, è vero che tale figura non è prevista dall’atto costitutivo del Board of Peace. Ma d’altra parte è talmente particolare questo organismo, non ha regole precise su chi vi partecipa, possa aderire, e come, che quello che si può dire è che i partecipanti decidono come esso deve operare. Dunque, se agli altri Stati va bene la presenza da osservatore dell’Italia – e altri come la UE – non mi sembra ci siano ostacoli per impedire una partecipazione in tale veste. In altre parole, credo che la scelta del governo italiano sia stata tutta politica. Essere ammessi in qualità di osservatori è un modo un po’ comodo, se vuoi molto italiano, di stare un po’ dentro e un po’ fuori. Alla fine, il principale vero obiettivo che vedo  è fare in modo che, quando e se partiranno le gare d’appalto per la ricostruzione di Gaza, anche le nostre principali aziende del settore possano parteciparvi.

Veniamo ora alla guerra in corso in Iran. Dal punto di vista del diritto internazionale è una guerra legittima?

Direi, ragionando in termini strettamente giuridici, che quella in corso contro l’Iran non possa essere considerata una guerra legittima. Anche qui per capire con quali parametri dobbiamo giudicare quel che avviene sul terreno è necessario rivolgerci all’indietro nel tempo. Dopo la Seconda guerra mondiale, l’Onu sostituì la Società delle Nazioni con l’obiettivo di risparmiare l’umanità dal flagello delle guerre. Tutto l’impianto dell’ONU si basa su un principio molto semplice: la risoluzione delle controversie attraverso la guerra è illegale; dunque, è illegale usare la forza contro la sovranità e l’integrità territoriale degli altri Stati. L’unica eccezione ammessa è quella della legittima difesa, in caso si subisca un’aggressione. Un sistema come questo può reggersi soltanto laddove la comunità internazionale riconosca un ruolo e una funzione all’ONU e ai suoi organismi, innanzitutto il Consiglio di Sicurezza. È questo organismo che deve assicurare “la pace e la sicurezza internazionale”, cioè che le ricorrenti crisi internazionali non sfocino nella violenza; oppure, in caso si arrivi alla guerra, il Consiglio di Sicurezza deve adoperarsi perché si arrivi al cessate il fuoco il prima possibile. Questo sistema ha più o meno funzionato nei rapporti est-ovest nel mondo per tutti i decenni della guerra fredda. Anche dopo il 1989, con la fine del comunismo sovietico, la superiorità degli Stati Uniti ha garantito un certo equilibrio. Direi che si è rotto dopo il 2001, quando, a seguito dell’attacco agli Usa dell’undici settembre, il paese reagì con una guerra prima in Afghanistan e poi in Iraq. Anche in quel caso si cercò l’approvazione delle Nazioni Unite: la si ottenne per l’Afghanistan e quando si provò a fare altrettanto con l’Iraq si scoprì che gli Stati Uniti avevano confezionato, con l’aiuto di alcuni Paesi alleati, delle prove false. Da quel momento il principio secondo cui le guerre non possono essere uno strumento per la risoluzione delle controversie internazionali ha vacillato sempre più. Dapprima invocando, spesso a sproposito, la legittima difesa, poi neanche più quella. Guarda il caso della Russia, che ha ammassato per settimane armi al confine con l’Ucraina e poi l’ha invasa. Oggi, essendo venuto meno l’argine che l’Onu opponeva all’uso della violenza, assistiamo a uno scenario in cui le guerre si moltiplicano: il Pakistan contro l’Afghanistan, o gli Stati Uniti e Israele contro l’Iran. Si determina cioè un effetto giungla, che tra l’altro aumenta notevolmente le sofferenze delle popolazioni civili. Ricordo che l’Onu è nato anche con altri obiettivi: il perseguimento della pace non doveva andare a scapito della giustizia fra i popoli, e il rispetto dei diritti fondamentali della persona all’interno degli stati. Anche questo principio è in realtà stato presto abbandonato: oggi ci troviamo di fronte a molti Stati autoritari, al cui interno nessun diritto fondamentale è garantito. Questo pone un problema irrisolto: come intervenire per garantire la libertà degli individui senza fare uso della guerra.

Dunque non c’è soluzione a questa crisi del diritto internazionale?

Ci sarebbe il sistema delle sanzioni che la comunità internazionale dovrebbe applicare agli Stati che violano la carta dell’ONU. In casi estremi si ammette l’uso di forze armate per garantire o per imporre la pace. L’applicazione pratica di tali principi spesso però è molto insoddisfacente. Abbiamo molti esempi negli ultimi anni di interventi giustificati con l’obiettivo di tutelare i diritti individuali (“intervento umanitario”) che poi si sono dimostrati tutt’altro. Pensa all’intervento militare in Libia, O a quello in Afghanistan. Appena si è provato a costituire un governo democratico, questo dopo poco è franato, facendo tornare al potere coloro che erano stati cacciati, o comunque aprendo le porte a forze antidemocratiche e violente. La storia ci dimostra che un cambio di regime con l’uso della forza è altamente improbabile da realizzare.

In tale contesto, particolare è la situazione di Israele.

Il problema per Israele è che la sua collocazione geografica e la sua storia la pongono fuori da qualsiasi blocco geopolitico regionale che potrebbe garantirgli quella sicurezza che legittimamente spetta ad ogni Stato sovrano. Se guardiamo il mondo, infatti, per esempio in Europa o in Sud America, esistono istituzioni legalizzate (NATO) o situazioni di fatto che comunque assicurano un equilibrio fra blocchi di nazioni. Per Israele non è così: questo piccolo Stato si trova in una posizione del tutto anomala, isolato geograficamente e politicamente all’interno di un contesto, quello del Medio Oriente, in cui è un piccolo paese democratico, altamente sviluppato, con un reddito elevato: tutte condizioni che non trovano eguali nell’area. In realtà, si è provato a creare un blocco geopolitico entro cui Israele avrebbe sperato di trovare forme di alleanza: si tratta degli accordi di Abramo che, a seguito dell’attacco di Hamas del 7 ottobre 2023, sono stati però al momento congelati. Questo fa sì che i costanti pericoli alla propria sopravvivenza con cui Israele ha vissuto dalla sua nascita, in assenza di un blocco di cui far parte e a cui chiedere tutela, ha obbligato il Paese a uno stato di guerra praticamente continua, e alla convinzione che, in assenza di interventi esterni, l’unico modo per sopravvivere è contare sulle proprie forze.

Israele è sotto processo presso la Corte Internazionale di Giustizia  per genocidio (CIG), e Netanyahu e l’ex ministro della difesa Gallant sotto accusa da parte della Corte Penale Internazionale (CPI) per crimini contro l’umanità. A che punto sono i due procedimenti?

In entrambi i casi vanno avanti, sebbene molto a rilento. Per quel che riguarda il procedimento davanti la CIG, in cui Israele è stato accusato nel 2023 di genocidio dal Sudafrica, lo Stato ebraico deve rispondere a un’ulteriore memoria integrativa presentata nei mesi successivi dallo stesso  Paese,  ma credo che, anche a causa del conflitto con l’Iran, abbia ottenuto una proroga. In generale, direi però che qui, anche per il fatto che una tregua è stata raggiunta, la gravità delle accuse mosse a Israele per genocidio con il passare dei mesi si dimostra sempre più debole. Dovremo in ogni caso attendere la decisione della Corte per saperne di più. Per quanto riguarda invece la Corte Penale Internazionale, gli imputati israeliani, ossia Netanyahu e l’allora ministro degli Esteri, sono difesi da un collegio di avvocati nominato da Israele. In questo momento si discutono alcuni aspetti procedurali, sia perché gli imputati hanno contestato la giurisdizione della Corte, sia perché il procuratore generale, l’inglese Kahn, si è autosospeso in quanto accusato di comportamenti non corretti nei confronti di alcune funzionarie della Corte. Anche in questo caso il procedimento va a rilento. Tuttavia, vorrei sottolineare come Israele non si sia mai sottratto ai  processi nei suoi confronti, a prescindere dalle accuse, politiche-mediatiche, di non imparzialità dei giudici – e che abbia scelto di difendersi in entrambi i casi affidandosi a avvocati di grande esperienza

In generale, questo conflitto certifica il tramonto dell’ordine costruito sulla guerra fredda. Come si potrà ricostruire un nuovo ordine internazionale? E su quali basi giuridiche?

Come avviene in tutte le fasi di transizione, il vecchio mondo mostra la propria inadeguatezza, ma all’orizzonte non si vede ancora un nuovo modello che lo sostituisca. E così continuiamo a giudicare la realtà con i parametri con cui l’abbiamo sempre giudicata, anche se probabilmente questi non sono più adeguati a leggere i cambiamenti in corso. In questo momento non sappiamo quale sarà il nuovo equilibrio internazionale che sta sostituendo quello nato dopo la fine della Seconda guerra mondiale. In un periodo di transizione ecco che gli Stati decidono di fare da sé, rinunciando sempre più alla diplomazia. Le alleanze sono fragili, incerte o passeggere. L’Europa vorrebbe fare uso dei canali tradizionali diplomatici, ma gli Stati Uniti di Trump travolgono quel metodo, come è avvenuto in Iran, e oggi assistiamo a una pretesa francamente insostenibile, per cui il presidente degli Stati Uniti accampa il diritto di scegliere il successore della guida spirituale dell’Iran. La situazione attuale per un verso ricorda il concerto europeo che gli Stati assolutisti attuarono a Vienna nel 1815 dopo aver sconfitto Napoleone. Tuttavia credo che anche questo modello sia temporaneo, almeno se riflettiamo sul fatto che il Concilio di Vienna non fu capace di arrestare il movimento rivoluzionario del 1848 che portò, da lì a pochi anni, alla nascita degli Stati nazionali. Anche allora, nacque  un nuovo equilibrio, ossia l’età della Belle Époque (il “Concerto europeo”), che portò la stabilità sul continente europeo fino alla Prima guerra mondiale, ma che poi fu travolta da trent’anni di conflitto. Quindi, se mi chiedi che prospettive abbiamo, direi che è molto difficile capirlo. Tutto cambia, per cui, ad esempio, i Paesi del Golfo rischiano di veder tramontare il modello che incarnavano, che fino a poco tempo fa sembrava di successo. In tale contesto, Israele cerca di sfruttare la propria supremazia militare per assicurarsi che il nuovo sistema che alla fine emergerà da tale confusione gli dia maggiori garanzie per la propria sopravvivenza di quello al tramonto. Un sistema, se mi consenti una battuta amara, in cui gli israeliani non siano costretti a vivere rifugiandosi nei bunker.

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