Sull’(in)opportunità dell’adozione di una normativa ad hoc di contrasto all’antisemitismo.

David Terracina, avvocato e docente di diritto pensale, interviene sul dibattito circa l’utilità di una legge sull’antisemitismo

Il tema

Si discute oggi sull’opportunità di adottare una legge contro l’antisemitismo per contrastarne la crescita preoccupante. Il riferimento principale è al disegno di legge n. 1722/2025, la c.d. proposta Delrio, che prevede “Disposizioni per la prevenzione e il contrasto dell’antisemitismo e per il rafforzamento della Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo nonché delega al Governo in materia di contenuti antisemiti diffusi sulle piattaforme on line”, e che tante discussioni ha sollevato sia sul piano politico sia sul piano giuridico.

All’art. 1 si propone di adottare, per le finalità proprie del disegno di legge, la definizione di antisemitismo approvata dall’IHRA. Il successivo art. 2 prevede una delega al Governo “al fine di rafforzare gli strumenti di contrasto previsti nella “Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo” e di garantire la piena ed effettiva applicazione del Regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 ottobre 2022, relativo a un mercato unico dei servizi digitali (Digital Services Act)”. Il Governo dovrà disciplinare i diritti degli utenti dei servizi digitali e gli obblighi delle piattaforme, nonché le modalità di intervento dell’AGCOM, “in materia di pre­venzione, segnalazione, rimozione e san­zione dei contenuti antisemiti diffusi sulle piattaforme on line di servizi digitali in lin­gua italiana”.

Più in particolare, le piattaforme dovranno im­pegnarsi a garantire tutta una serie di diritti e vigilare­ sull’adempimento di una serie di doveri da parte degli utenti, tra i quali: la possibilità di segnalare i contenuti di carattere antisemita; nel caso di rimozione del contenuto, l’invio all’autore della diffusione della comunicazione della rimozione e della re­lativa motivazione; nel caso di nuova diffusione, la sospen­sione degli autori della violazione dall’utilizzo della piattaforma per un periodo di sei mesi; la previsione che gli utenti delle piatta­forme on line possano segnalare direttamente, in forma associata, all’AGCOM casi specifici di diffusione di contenuti antisemiti, in collaborazione con gli orga­nismi rappresentativi delle Comunità ebraiche.

Per comprendere la portata della proposta Delrio, e ragionare sulla sua opportunità, occorre allora partire dalla definizione di antisemitismo adottata dall’IHRA, secondo la quale per antisemitismo deve intendersi “una certa percezione degli ebrei che può essere espressa come odio per gli ebrei. Manifestazioni di antisemitismo verbali e fisiche sono dirette verso gli ebrei o i non ebrei e/o alle loro proprietà, verso istituzioni comunitarie ebraiche ed edifici utilizzati per il culto”.

Leggendo tale definizione si rimane colpiti dalla sua vaghezza. Che cosa si intende, infatti, per “una certa percezione degli ebrei” e per “odio per gli ebrei?”. Non a caso, l’IHRA, per chiarire la portata della definizione, fornisce una nutrita e variegata casistica esemplificativa di ciò che deve essere qualificato come antisemitismo, su cui si tornerà a breve.

Ma a prescindere dalla proposta Delrio, nel nostro ordinamento giuridico esiste già una normativa di contrasto contro gli atti di antisemitismo ed i comportamenti antisemiti, che rientrano nella più ampia categoria dei comportamenti razzisti e/o discriminatori.

A livello penale il riferimento è, in primis, alla previsione di cui all’art. 604-bis c.p., che punisce:

6. a) con la reclusione fino ad un anno e sei mesi o con la multa fino a 6.000 euro chi propaganda idee fondate sulla superiorità o sull’odio razziale o etnico, ovvero istiga a commettere o commette atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi;
7. b) con la reclusione da sei mesi a quattro anni chi, in qualsiasi modo, istiga a commettere o commette violenza o atti di provocazione alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi.

La norma stabilisce, inoltre, che “si applica la pena della reclusione da due a sei anni se la propaganda ovvero l’istigazione e l’incitamento, commessi in modo che derivi concreto pericolo di diffusione, si fondano in tutto o in parte sulla negazione, sulla minimizzazione in modo grave o sull’apologia della Shoah o dei crimini di genocidio, dei crimini contro l’umanità e dei crimini di guerra, come definiti dagli articoli 6, 7 e 8 dello statuto della Corte penale internazionale”.

Vi è poi la disposizione di cui all’art. 1 del d.l. 122/1993 (c.d. Decreto Mancino), che punisce:

1. a) con la reclusione sino a tre anni chi diffonde in qualsiasi modo idee fondate sulla superiorità o sull’odio razziale o etnico, ovvero incita a commettere o commette atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi;
2. b) con la reclusione da sei mesi a quattro anni chi, in qualsiasi modo, incita a commettere o commette violenza o atti di provocazione alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi”.

Infine, tali fattispecie specifiche va affiancata la disposizione generale di cui all’art. 595 del codice penale, che prevede il reato di diffamazione e con cui si punisce chiunque offenda l’altrui reputazione.

Per quanto riguarda l’ambiente digitale, alle predette fattispecie di reato si accompagnano i poteri riconosciuti alle piattaforme e all’AGCOM dal Digital Services Act (DSA) del 2022.

Bisogna allora chiedersi in che modo la definizione di antisemitismo adottata dall’IHRA e la proposta di legge Delrio possano migliorare le norme e gli strumenti appena richiamati o potenziare la risposta dell’ordinamento nei confronti dell’antisemitismo, senza che vengano compresse in maniera illegittima alcune libertà fondamentali riconosciute dalla nostra Costituzione, tra tutte la libertà di manifestazione del pensiero di cui all’art. 21 Cost.  In alcuni casi, infatti, le disposizioni vigenti sembrerebbero riconoscere una protezione più ampia rispetto a quella prevista dall’IHRA. Così, ad esempio, l’art. 604-bis c.p. sanziona non solamente la propaganda di idee fondate sull’odio, ma anche quelle fondate sulla superiorità e incrimina concreti atti di discriminazione.

La casistica dell’IHRA

Come detto in precedenza, l’IHRA accompagna la definizione di antisemitismo con una casistica di condotte considerate antisemite su cui occorre riflettere e che potrebbero essere utilizzate come strumenti interpretativi anche della portata applicativa della proposta Delrio.

Prima di fare ciò, è necessario ribadire che il nostro ordinamento giuridico, all’art. 21 della Costituzione, garantisce a tutti la libertà di manifestazione del pensiero. Certo, anche la libertà di espressione, come tutte le libertà e tutti i diritti, ha dei limiti, rappresentati, nel caso specifico, dal rispetto dei diritti inviolabili dell’uomo di cui all’artt. 2 Cost. e dal principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 della Cost.

In primo luogo, l’IHRA qualifica come antisemitismo l’atto di “Incitare, sostenere o giustificare l’uccisione di ebrei o danni contro gli ebrei in nome di un’ideologia radicale o di una visione religiosa estremista”. Tale previsione sembrerebbe essere più angusta rispetto a quella della normativa penale italiana, restringendo la portata del concetto di odio. Così, ad esempio, non sarebbe considerato come atto di antisemitismo l’uccisione di ebrei per semplice antipatia.

Vi sono poi tutta una serie di comportamenti ritenuti dall’IHRA come atti di antisemitismo che presentano degli aspetti problematici in relazione alla loro compatibilità con la libertà garantita dall’art. 21 Cost. Tali comportamenti, infatti, travalicano i limiti della libertà di manifestazione del pensiero solamente laddove rappresentino delle manifestazioni di odio nei confronti degli ebrei e non, invece, l’espressione di critica, seppure aspra, esposta con linguaggio continente. Così, ad esempio, secondo l’IHRA costituisce atto di antisemitismo il “fare insinuazioni mendaci, disumanizzanti, demonizzanti o stereotipate degli ebrei come individui o del loro potere come collettività – per esempio, specialmente ma non esclusivamente, il mito del complotto ebraico mondiale o degli ebrei che controllano i mezzi di comunicazione, l’economia, il governo o altre istituzioni all’interno di una società”. E lo stesso vale anche per le condotte ritenute antisemite di “accusare gli ebrei come popolo responsabile di reali o immaginari crimini commessi da un singolo ebreo o un gruppo di ebrei, o persino da azioni compiute da non ebrei”, di “accusare i cittadini ebrei di essere più fedeli a Israele o a presunte priorità degli ebrei nel mondo che agli interessi della loro nazione”, di “negare agli ebrei il diritto dell’autodeterminazione, per esempio sostenendo che l’esistenza dello Stato di Israele è una espressione di razzismo”, di “applicare due pesi e due misure nei confronti di Israele richiedendo un comportamento non atteso da o non richiesto a nessun altro stato democratico” e di “fare paragoni tra la politica israeliana contemporanea e quella dei Nazisti”.

Discorso a parte merita, invece, la condotta consistente nel “negare il fatto, la portata, i meccanismi (per esempio le camere a gas) o l’intenzione del genocidio del popolo ebraico per mano della Germania Nazionalsocialista e dei suoi seguaci e complici durante la Seconda Guerra Mondiale (l’Olocausto)”. Nel nostro ordinamento, infatti, a differenza di altri ordinamenti, non esiste il reato di negazionismo. Questo è sicuramente dovuto alla forza riconosciuta all’art. 21 Cost. Si è, però, già anticipato come il negazionismo rappresenti un’aggravante delle condotte incriminate dall’art. 604-bis c.p. La negazione dell’olocausto assume rilevanza penale se rappresenta una forma di propaganda di odio religioso, ovvero una forma di istigazione o incitamento. Così, ad esempio, la pubblicazione di un lavoro “scientifico” volto a ridimensionare la Shoa, o anche a negarne l’esistenza, non rientrerebbe nella previsione in esame.

Infine, vi è la condotta di “considerare gli ebrei collettivamente responsabili per le azioni dello Stato di Israele”. Questa ipotesi va letta assieme a quella che specifica che manifestazioni di antisemitismo possono avere come obiettivo lo Stato di Israele perché concepito come una collettività ebraica. Si tratta di un tema delicato, perché è necessario valutare nel caso concreto come tale responsabilità venga declinata. D’altra parte, siamo noi ebrei i primi a sostenere che “kol Israel arevim zeh lazeh…”. [ciascun ebreo è responsabile l’uno per l’altro]

A prescindere dalla riflessione sulla rilevanza penale delle condotte appena esaminate, e dai dubbi circa la compatibilità delle stesse con il dettato dell’art. 21 Cost., il dato preoccupante è rappresentato dal fatto che la proposta di legge Delrio consentirebbe alle piattaforme e all’AGCOM una compressione della libertà di manifestazione del pensiero che, per le ragioni sopra esposte, va ben oltre i limiti consentiti dalla nostra Carta costituzionale.

Conclusioni.

Analizzando la proposta Del Rio si è, dunque, visto come la stessa, per alcune ipotesi non sia in grado di aggiungere nulla in termini di prevenzione e repressione di condotte antisemite alle fattispecie di reato già esistenti, mentre per altre ipotesi risulta incompatibile con l’art. 21 Cost., ponendo anche un problema circa la legittimità dell’intervento delle piattaforme e dell’AGCOM. La libertà di manifestazione del pensiero è, infatti, ritenuta dalla nostra Corte costituzionale come la “pietra angolare” del sistema democratico, seguendo la strada tracciata a suo tempo da Voltaire. È sempre pericoloso vietare per legge di parlare di determinati argomenti o vietare la critica di determinati comportamenti. È solo attraverso il dialogo ed il confronto che si possono sconfiggere i pregiudizi, non certo vietandoli per legge.

È evidente allora che la proposta Del Rio assume una valenza fortemente simbolica. In un momento in cui l’antisemitismo è in preoccupante crescita si chiede al legislatore di vietarlo in tutte le sue forme, senza però darne una definizione univoca e svincolando la compressione di libertà fondamentali dalla garanzia giurisdizionale.

Ma è davvero la legge lo strumento più adatto per far fronte alla marea antisemita? Davvero vietare per legge qualsiasi forma di espressione, seppur forte, nei confronti di Israele o degli ebrei è la soluzione che, magicamente, bloccherà l’ondata crescente di antisemitismo?

A mio avviso sarebbe un po’ come pensare di risolvere con legge il problema del ritardo dei treni, senza intervenire sulle infrastrutture.

L’antisemitismo, come il razzismo in generale, è un fenomeno culturale e come tale deve essere trattato. E la cultura non può essere cambiata a colpi di diritto penale o vietando che si parli di determinati argomenti. Basti pensare a quanto accade o accaduto al Fascismo con la legge Scelba.

Inoltre, una legge ad hoc contro l’antisemitismo rischierebbe l’effetto boomerang, i cui segnali si possono già cogliere nel dibattito pubblico, di alimentare ulteriormente un sentimento di insofferenza, se non di vero e proprio odio, nei confronti degli ebrei e di Israele, per il “privilegio” giuridico ad essi riconosciuto o dagli stessi “preteso”.

Gli ebrei non sono dei “panda”, esseri inermi e indifesi in via di estinzione che necessitano di una legislazione speciale per la loro tutela. Sono cittadini come tutti gli altri e come tutti gli altri devono essere trattati. Sono sufficienti le garanzie previste dalla nostra Costituzione e dalla nostra legge penale. E se tali strumenti non si ritengono sufficienti non è certo un problema di tecnica normativa ma, come detto, è un problema culturale e sulla cultura occorre agire e concentrare le energie.

La Legge, quella formale, rappresenta quasi sempre la scorciatoia più breve per la soluzione dei problemi, che ha, però, una finalità squisitamente politica di acquisizione dei consensi, e che spesso si disinteresse dell’effettivo raggiungimento dell’obiettivo. Non è un caso che anche la proposta Delrio concluda con la clausola di invarianza, senza alcun impatto sulla spesa pubblica. Al contrario, un’efficace strategia di contrasto dell’antisemitismo, così come del razzismo in generale, richiederebbe l’impiego di nuove, ingenti, risorse.

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